在城镇化进程不断加快的背景下，农村集体用地流转、宅基地制度改革等话题不断升温。业界认为，在盘活存量土地，提高土地利用效率的初衷下，新一轮土地改革的核心在于打破土地二元结构限制。据《每日经济新闻(微博)》记者了解，国土部门今年工作重点之一也在于此，集体土地确权、流转试点等工作也在各地展开。

        昨日（9月4日），中国社科院研究员李国祥告诉记者，目前各地进行的各种土地流转试点，主要还是由政府推动。由市场推动的土地流转比例还比较小。

        正是由于这样复杂的背景，多位农村问题专家都认为，土地改革将作为新一轮改革红利的重要一环而在即将召开的十八届三中全会上被提及，但是中央可能只会提出一个框架性思路，而细化方案恐怕还需要时间打磨。

        农地市场化流通呼声高

        《每日经济新闻》记者获悉，至2020年城镇工矿用地总量将超过11万平方公里，将突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。而农村集体土地则余量甚丰，此前有媒体报道称，国土部已于6月下旬下发 《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》。

        不过，国土部新闻处处长谢晖表示，经向国土部相关部门核实之后确认，国土部并未下发上述文件，但谢晖并未告知在国土部层面相关指导意见的具体进展。

        全国层面指导文件虽然仍未问世，但各地就农村集体建设用地流转的探索却在积极展开，很多省市通过城乡建设用地增减挂钩的方式实现农村建设用地流转。

        在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

        李国祥说，在现有制度框架内，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，这意味着集体土地流转必须要经过政府征地才能真正转化为建设用地。

        围绕此点，一些城市也进行了先期探索和尝试，重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”，其做法是将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，面向社会公开交易。凡是需要用地指标的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。

        但更大步伐推进农地市场化流通的呼声很高，作为推进土地流转工作的重要一步，近日，国土部下发了开展农村集体土地所有权确权登记发证国家级抽查工作的通知。

        土地改革方向将明确

        各界所希望的是在目前农村集体土地流转的尝试基础上，再迈出一步。而土地改革有望在今年获得突破。

        年初，国土部相关负责人就曾指出，未来土地流转指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

        有分析称，农民进城务工以后，大量土地被闲置，如果这些闲置的土地能够流转起来，无疑将大幅提高土地的使用效率，现在农业劳动想要进一步在科技含量等方面寻求突破，首先也需要有大量土地集中使用。

        申银万国报告称，“结合近期习近平主席在武汉农村综合产权交易所，以及李克强总理在常熟市田娘家庭农场调研讲话的内容看，中央领导人对土地流转制度改革持开放态度，并有可能成为十八届三中全会的重要议题”。

        有接近国土部人士表示，现在的试点大部分仍然在现行法律框架内进行，而土地流转能否容纳工商企业进入，能否作为抵押等都有待突破，十八届三中全会的提法会进一步明确改革方向。

        一块土地性质和使用权变更往往牵扯到诸多利益相关方，而近年来，由于城镇化进程带来的大量土地需求，征地拆迁类纠纷事件频发，尤其是涉及农民利益的集体用地补偿方式。这也是盘活土地之外，土地流转改革的深层次原因之一。

        上述接近国土部人士告诉《每日经济新闻》记者，外界对于农村集体土地流转的期盼主要在于减少政府的必需干预，在保证城镇化建设用地增加基础上，兼顾农民受益的可持续性和公平性。